Cuando se habla de fiscalizar la política el problema encierra varios aspectos: a) financiamiento y control, b) vigilancia gubernamental, c) cumplimiento de propuestas de campaña, d) régimen sancionador d) democracia intrapartidista2 y e) transparencia. Cada uno abarca características propias que el régimen jurídico explica, con la finalidad de hacer de la política un asunto público, que sea visto y conocido por todos, desde sus causas, medios que la sostienen y desarrollo, siendo un bien social necesario que debe tutelarse a través de instrumentos jurídicos que guíen su ejercicio hacia la democracia.
El presente ensayo analiza el tema de la urgente rendición de cuentas como un tema central que en cada proceso electoral es la manzana de la discordia de los partidos políticos frente a los órganos electorales. En este rubro, los dirigentes partidistas están acostumbrados a su exigencia plena como obligación democrática a los poderes públicos, pero al interior de sus institutos es algo que no ocupa un lugar privilegiado dentro de sus prioridades o agenda de trabajo, mucho menos frente a la sociedad, hecho que explica los escándalos de corrupción que han ocurrido en los últimos años en algunos países latinoamericanos. Esta es una buena razón para que el tema del control al financiamiento de los partidos políticos a través de una fiscalización adecuada y eficiente, se considere fundamental para garantizar niveles de transparencia que genere confianza ciudadana en las discusiones públicas.
La problemática importa a los estudiosos del derecho constitucional porque se observa que –en la mayor parte de las entidades federativas en México- el diseño de las reglas electorales no obliga a los actores y organizaciones a transparentar el uso de los dineros públicos y privados ejercidos en la política. Si a ello le sumamos las divisiones en la trastienda de los partidos y el órgano electoral -quien generalmente enciende el semáforo rojo frente a las irregularidades-, el problema se torna más interesante aún, porque las conductas de no transparentar los gastos son en detrimento a esa confianza que la sociedad deposita en los partidos políticos. Es obvio que al romperse este vinculo, la decepción se manifiesta en cada jornada electoral con índices de abstencionismo bastante altos3.
Datos recientemente dados a conocer por el propio Instituto Federal Electoral señalan que durante los últimos 11 años, los partidos políticos desarrollaron con desahogo su funcionamiento ordinario, que costó a los contribuyentes casi 20 mil 740 millones de pesos. El cheque mensual de la Secretaría de Hacienda, que equivale a más de 90% de los gastos del día a día, operó una transformación: los partidos políticos adquirieron la talla de corporaciones de perfil patronal. Manejan nóminas, enfrentan demandas por despido y retienen impuestos de sus trabajadores como lo hace cualquier empresa. Camionetas, boletos de avión, celulares, oficinas confortables para jefes con grandes salarios, incluso superiores a los del Presidente de la República, sepultaron el pasado de restricciones de la oposición. Anualmente, el dinero para los partidos creció a un ritmo mayor que la inflación (94.66% en el periodo) y agregó un “copete” de 35% respecto del monto inicial de los años 90.4 Además, el erario suministró dinero adicional al del gasto diario de los partidos: más de 7 mil millones de pesos para cuatro campañas federales. La reforma electoral de 1996 multiplicó el dinero de los partidos, a fin de protegerlos de presiones de grupos con poder financiero, sin prever que el exceso del financiamiento privado se convertiría en el principal problema que opera desde la llamada precampaña sin control alguno. Sumado a ello, la reforma de 2007 dejó intacta dicha fuente de dinero, que carece de un sistema de transparencia y rendición de cuentas; de ahí la importancia y trascendencia para fiscalizar dichos recursos.
Lo anterior encierra dos reflexiones básicas. Primera: la urgente necesidad de dotar de plena autonomía técnica financiera al órgano fiscalizador federal. Aspecto que la pasada reforma electoral no comprendió, pues se limitó a crear un órgano fiscalizador intra, mientras la fiscalización de los dineros que los partidos ejercen en sus actividades ordinarias y de campañas políticas, la realiza la Unidad de Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos, quien a pesar de contar con autonomía de gestión, es un órgano técnico supeditado a la decisión del Consejo General del IFE, quien seguramente –como consecuencia de la crisis que enfrenta su autonomía- actuará bajo presión de los partidos políticos, cuyo proyecto de resolución sobre una posible sanción por malos manejos financieros, puede ser la moneda de cambio para no destituir a ningún consejero o recortarle parte de su presupuesto anual. Segunda: es necesario voltear la mirada al Estado de Chiapas y retomar su experiencia, pues la autoridad fiscalizadora sí goza de autonomía técnico-administrativa y está especializada en la materia, mientras la organización de las elecciones corresponde a otro órgano electoral. Es decir, es un "modelo" innovador que ofrece una separación de funciones fundadas en la autonomía de origen constitucional, lo cual me parece es un paradigma a seguir, porque se ha creado un procedimiento especial y se sumaron medidas que desde diferentes puntos atacan los problemas que surgen en la financiación, especialización y fiscalización de los dineros en la política, todo ello con miras a lograr que la fiscalización sea un asunto técnico y jurídico, más no político. El modelo chiapaneco se armó en el año 2004 y es el precursor de la profesionalización al tema de la fiscalización, descentralizando esa función al órgano que organizaba las elecciones, fortaleciendo su diseño institucional con un Instituto de Elecciones y Participación Ciudadana y una Comisión de Fiscalización Electoral con la reforma local del 2007. Esta reforma abarca temáticas que concuerdan y van más allá de la propia reforma federal de ese mismo año, pues la Comisión es un órgano ex professo para fiscalizar, controlar y vigilar las actividades financieras de los partidos políticos, puede –además- suspender spots publicitarios cuando denigren a un candidato y cuenta con la figura del amicus curiae en las tareas de fiscalización.
La Comisión de Fiscalización Electoral realiza una función que permite no sólo transparentar el uso de los recursos públicos de los partidos políticos, sino prevenir la utilización de capitales ilícitos en sus actividades, lo cual es un verdadero problema al que se enfrentan gran parte de las entidades federativas. Con esta Comisión, el riesgo de una trasgresión al marco normativo electoral disminuye, porque realmente se vigilan los dineros otorgados a los partidos y aquellos que éstos obtienen para financiarse. Esto es posible, porque los partidos están obligados a presentar un informe financiero en forma trimestral y otra anual. Además, en tratándose de la revisión de los gastos de precampaña y campaña, se cuenta con la llamada “política de confronta”, mediante la cual se observan las irregularidades en audiencia pública al partido político para que éste haga las aclaraciones pertinentes, de lo contrario puede ser sancionado.5
El esquema de revisión financiera en Chiapas, obliga a reflexionar si el modelo dual de organizar elecciones y fiscalizar a la vez, sin autonomía técnica y presupuestaria, concentradas en un mismo órgano electoral (como ocurre con el IFE y todos los instituto electorales del país), realmente funciona de manera eficiente y eficaz en relación a la transparencia que se pretende; o, en su caso, si supone un riesgo mayor para que las tareas de fiscalización, vigilancia y control de los dineros en la política se condicionen por poderes fácticos motivados por la dinámica en que se desarrollan los procesos electorales, en la que los partidos políticos a través de cuestionamientos generalmente ajenos a los jurídicos, tratan de lograr posicionamientos políticos o ventajas, ocasionando que posterior a cada elección, no sea casual que se presente el fenómeno de la petición tácita de una fiscalización light a cambio de no presionar o enjuiciar la actuación y el papel del órgano electoral en la elección correspondiente (como ocurrió a nivel federal, no así en el estado de Chiapas), convirtiéndose lo anterior en un círculo vicioso que distrae las tareas reales de fiscalización de la autoridad y, por lo mismo, produce un severo control de los partidos políticos sobre el manejo y disposición de finanzas ilícitas, lo cual supone una impunidad disfrazada de legal o un posible fraude a ley, problemas todos que la entidad del sureste ha tomado en serio y pretende resolver con el diseño de una ingeniería constitucional sui generis, la cual, es ya una referencia obligada para enriquecer y fortalecer los sistemas electorales en Latinoamérica.
Por otro lado, en Chiapas un precandidato puede ser sancionado con la pérdida de su derecho a registrarse o le puede ser revocado por rebasar en un 10% el tope de gastos estipulado para la precampaña. Hipótesis normativa que en otros estados no existe, por lo que corren el riesgo de seguir presenciando campañas políticas con una utilización excesiva de recursos (en gastos de propaganda, compra de votos, etc.), casi siempre motivadas por la celebración de contratos informales6 entre políticos y donadores que ven en una campaña electoral la mejor oportunidad para invertir e inclinar la balanza hacia un ganador a cambio de favores posteriores, cuyo beneficio es, en la mayoría de los casos, la concesión de obra pública que se adjudican –incluso- conforme a la ley, lo que representa una corrupción gubernamental al amparo del marco legal, orquestada y auspiciada desde el proceso electoral.
A 30 años de evolución del nacimiento del sistema de partidos, estos problemas son toda una realidad y representan un desafío para el derecho electoral, cuyas expectativas han sido rebasadas por los excesos en el financiamiento y la falta de una fiscalización y auditoría eficiente a los partidos, temas que no pueden depender del juego de la negociación política sino del derecho, evitando con ello la propagación de una “cultura fatal” de desconfianza de la sociedad a los partidos políticos, e impedir el paso de la partidocracia hacia la dominación de las instituciones públicas, pues aquella se ampara en los poderes facticos de quienes hacen mal uso del dinero en total impunidad, lo cual nos da una idea clara de por qué el tema de la fiscalización electoral, no es un asunto tomado en serio y discutido en todas sus dimensiones por los actores políticos.
1 Licenciado y Maestro en Derecho Constitucional y Amparo con mención honorífica egresado del INEF. Realizó estudios de Administración Pública y Finanzas Municipales en el INAP. Colaborador honorario de la agencia opinionpress con sede en Europa y de la Comunidad Iberoamericana de Ciencia Política con sede en Argentina. Miembro del Consejo Editorial de la revista PHOLIO. Jefe del departamento de normatividad de la Comisión de Fiscalización Electoral en Chiapas. Autor del libro “El nuevo contexto jurídico de los derechos políticos en México”.
2 La democracia intrapartidista supone mecanismos que garanticen una participación real de la ciudadanía en el interior de los partidos políticos, en el que sus derechos políticos sean respetados y se les garantice pleno acceso a la información que poseen en el cumplimiento de sus fines que tienen encomendados.
3 Con una población total en 2002 de 101 millones 270 mil habitantes, según la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos 2002 del INEGI, y un padrón electoral de 65 millones 337 mil electores a nivel nacional, de acuerdo con el Instituto Federal Electoral (IFE), históricamente el abstencionismo ha ido en ascenso en México. En el año 2000 con un padrón electoral de 59 millones 591 mil 638 personas el abstencionismo fue mayor en 14% en relación con 1994, cuando dicho padrón ascendió a 47 millones 480 mil 159 electores. En 1994 el abstencionismo fue del 22 por ciento del padrón. En aquellas elecciones el candidato priísta Ernesto Zedillo Ponce de León obtuvo la victoria con 17 millones 341 mil 921 votos. Para el proceso de 2000, el padrón electoral creció a 58 millones 782 mil 737 electores, en total votaron 37 millones 603 mil 923 personas. Vicente Fox, candidato por la Alianza, obtuvo la victoria con un 15 millones 988 mil 740 votos; el nivel de abstencionismo creció hasta el 36.3 por ciento como consecuencia de que 21 millones 178 mil 814 personas no acudieron a las urnas a sufragar.
4 Boletín de prensa dado a conocer por el Periódico El Universal, lunes 07 de enero de 2008
5 El Código Electoral señala en su artículo 293 que los partidos políticos pueden ser sancionados con: a) multa de 25 a 2500 días de salario mínimo vigente en el Estado; b) Reducción de hasta un 50% de las ministraciones del financiamiento público que les corresponda, por el período que señale la resolución, c) La supresión total de la entrega de las ministraciones del financiamiento que les corresponda, por el período que señale la resolución; d) La suspensión de su registro como partido político estatal o de su acreditación en la entidad para participar en los procesos electorales; y e) La cancelación de su registro o acreditación ante el Instituto como partido político.
6 Los contratos informales han sido secretos a voces entre candidatos y empresarios de la construcción, quienes generalmente financian campañas políticas a cambio de favores posteriores. Este fenómeno ha sido común en los últimos años en México, pues representa un problema a resolver en la financiación de la política. El caso Pemexgate y Amigos de Fox, son un buen ejemplo de ello.
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