Guillermo Nieto Arreola*
Sumario: I. Introducción. II. El contexto de la división de poderes ante las “funciones claves” del Estado para la democracia. III. Los órganos constitucionales autónomos como necesidad. IV. El derecho de acceso a la información pública. V. La neociudadanía como alternativa. VI. Conclusiones. VII. Fuentes de consulta.
I. Introducción
El derecho de acceso a la información pública constituye un derecho subjetivo indispensable para el desarrollo democrático de las sociedades contemporáneas y se circunscribe dentro de un nuevo marco social de los derechos políticos emergentes en el Estado constitucional, cuyo mayor fundamento es la dignidad humana que debe ir acompañada de un grado mínimo de desarrollo institucional. Como advertencia, debemos señalar que la expresión derecho de acceso a la información pública se refiere al derecho de obtener información en manos estatales sobre el manejo de los asuntos públicos, mientras que la expresión “habeas data” (con el cual suele confundirse) se refiere a una acción que garantice el acceso de cualquier individuo a la información contenida en base de datos públicas o privadas, relacionada a su persona o a su propiedad, y en caso de ser necesaria la posibilidad de actualizar, corregir, remover o preservar tal información con el objeto de proteger ciertos derechos fundamentales (OEA-CIDH, 2001).
El presente ensayo, aborda el tema desde una perspectiva del contexto político y jurídico sobre esta problemática del poder público frente a los derechos ciudadanos, así como la necesidad del diseño y permanencia de órganos constitucionales autónomos -distintos a los poderes clásicos (ejecutivo, legislativo y judicial)- para cumplir eficazmente las “funciones claves” del ente político para la construcción democrática, como lo son, aquellas que garanticen la participación ciudadana en la toma de decisiones públicas.
En México si bien la transición a la democracia ha sido posible gracias a la transición jurídico-política -iniciada con la constitucionalización de los partidos en 1977-, también lo es que, en el terreno de los derechos ciudadanos y el diseño institucional, no se lograron del todo las expectativas de la democracia, pues el acierto de modificar nuestro sistema electoral para ciudadanizar la organización de las elecciones y judicializar la política, representó un gran avance que permitió la alternancia en el poder, pero aceleró con mayor razón la necesidad de conocer el desempeño y la información de los entes públicos como derecho ciudadano que generara elementos de socialización indispensables para el ejercicio de los derechos políticos. De esta forma, hoy el derecho de acceso a la información pública, más que un valor de la transparencia y la rendición de cuentas en el desempeño institucional, constituye también un derecho político básico en la construcción democrática de nuestro país, cuya garantía sólo es posible con órganos funcionales y constitucionales que no estén bajo el yugo de alguno de los poderes clásicos, capaces de vigilar, controlar, transparentar y difundir la información que la ciudadanía requiere como requisito mínimo para la participación política, pues no podemos perder de vista que si la información obtenida es reducida o de mala calidad, las decisiones correrán la misma suerte. Por el contrario, un ciudadano informado puede tomar una decisión mejor formada en las múltiples acciones que tengan relación con su vida pública o personal (Villanueva, 2003). En ello radica su importancia y el Estado es el ente obligado por antonomasia para hacer valer en forma veraz, oportuna, completa y adecuada, este derecho fundamental a favor de las personas.
En este sentido, cobra importancia la relación entre los sujetos activos y pasivos en el derecho de acceso a la información, pues si bien los sujetos activos pueden ser tanto las personas físicas como las morales para gozar de legitimidad y hacerlo valer, el problema se presenta con los sujetos pasivos u obligados para proporcionar la información solicitada, ya que no sólo estamos ante un problema legal en sí mismo, sino funcional y de credibilidad, es decir, qué tan confiable es el órgano responsable de garantizar la información pública y si su ubicación estructural dentro del diseño institucional es garantía de imparcialidad, objetividad, independencia y veracidad. He aquí otro elemento por el que el derecho de acceso a la información se suma a la discusión en torno a otra importancia no menos trascendente o imprescindible dentro de los Estados contemporáneos, en este caso, la de los órganos autónomos y su utilidad dentro del derecho constitucional como garantes de funciones estaduales que, por salud política, no deben realizar los poderes tradicionales.
Probablemente la discusión en torno a los órganos constitucionales autónomos no solo sea por una necesidad académica que aporte las bases teóricas en torno a la optimización de derechos fundamentales (más aún, si se trata de acceder a la información pública), sino porque estamos ante un nuevo contexto político en el que proliferan los gobiernos divididos, las oposiciones irresponsables y el equilibrio del poder a cargo de la clase política más fuerte, por lo que, la única vía para que los ciudadanos tomen decisiones adecuadas en la construcción democrática, es el de la seguridad jurídica de acceso a la información a cargo de órganos del Estado confiables, en el que no sea la lucha por el poder o las componendas políticas el fundamento de esta esperanza ciudadana, sino el verdadero espíritu democrático en el ejercicio legislativo para salvaguardar los derechos básicos con el diseño y construcción de organismos política y jurídicamente autónomos.
La presente investigación pretende poner sobre la mesa del debate bases teóricas que den sustento a una nueva discusión política en el diseño institucional en el derecho constitucional mexicano, sin soslayar el interés y reconocimiento de algunas entidades del país que han dado muestra de un alto compromiso democrático con la nación al incorporar en sus legislaciones locales la figura de los órganos constitucionales autónomos.
II. El contexto de la división de poderes ante las “funciones claves” del Estado para la democracia.
El historiador Polibio en la antigua Grecia exponía que el poder se dividía de manera interdependiente en tres órganos del Estado: los cónsules (el poder en la preparación de la guerra y de las operaciones) daban un status de monarquía; los miembros del senado(encargados de intervenir en las cuentas del erario y de todas las entradas y gastos e investigar delitos) aportaban el elemento aristocrático; y finalmente, el pueblo, (único árbitro en la asignación de los honores y castigos) que contaba con autoridad propia en el Estado de derecho democrático1. Para Polibio a partir de esta división de poderes y funciones era posible instrumentar fácilmente los mecanismos de colaboración o de estorbo. Cuando un peligro común provenía del exterior, los poderes se unían y el peligro era vencido rápidamente. Igualmente eficaz era este sistema mixto de gobierno cuando se trataba de obrar al interior y fijar los límites entre los órganos, ya que por estar cada uno vinculado con los otros y moderados en su acción, no podía obrar con violencia y por iniciativa propia.
En el siglo XVII John Locke hizo una distinción entre poder legislativo (el de mayor poder, con el límite del respeto a la ley natural), poder ejecutivo (que cumple los mandatos del legislativo y aplica las leyes, incluyendo la función judicial dentro de este poder) y el poder federativo (encargado de las relaciones exteriores y la seguridad). Locke daba por supuesto que el poder legislativo es supremo en el gobierno, aunque admitía la posibilidad de que el ejecutivo participara en la creación de las leyes, siendo ambos poderes limitados. El poder legislativo no puede nunca ser arbitrario, ya que ni siquiera el pueblo que lo establece tiene tal poder; no puede gobernar mediante decretos impremeditados, ya que los hombres se unen para tener un derecho y unos jueces conocidos; no puede tomar la propiedad de los individuos sin el consentimiento de éstos, cosa que Locke interpreta como el equivalente al voto de la mayoría; y no puede delegar su poder legislativo, ya que este se encuentra de modo inalterable en las manos en que lo ha colocado la comunidad.
A partir de Locke, la diversidad de órganos y la clasificación de funciones por la necesidad exclusiva de especialización o de división de trabajo, pasa a ser un elemento secundario. Surge como una razón superior de dividir el poder, la necesidad de limitarlo, a fin de impedir su abuso. De este modo, la división de poderes llegó a ser -y continúa hasta la fecha-, la principal limitación interna del poder público, que encuentra su justificación en los derechos básicos del hombre.2
Por otro lado Montesquieu señala que “hay en todo Estado, tres clases de poder: la potestad legislativa, la potestad ejecutiva de las cosas que dependen del Derecho de “gentes”, y la potestad ejecutiva que depende del derecho civil. Por la primera de ellas, el príncipe o el magistrado crean leyes para un cierto tiempo o para siempre, y corrige o abroga aquellas que ya están hechas. Por la segunda hace la paz o la guerra, envía embajadas o las recibe, establece la seguridad y toma medidas para prevenir las invasiones. Por la tercera castiga los crímenes o juzga las diferencias entre los particulares. A esta última se le denomina la potestad de juzgar; y a la otra, la potestad ejecutiva del Estado. Cuando se reúnen en una misma persona o en el mismo cuerpo de magistratura la potestad legislativa y la potestad ejecutiva, no existe libertad, ya que cabe el temor de que el mismo monarca o el mismo senado puedan hacer leyes tiránicas para ejecutarlas tiránicamente. Todo estaría perdido si el mismo hombre, o el mismo cuerpo de principales, o de nobles, o de pueblo, ejercieren estos tres poderes: el de hacer las leyes, el de ejecutar las resoluciones publicas y el de juzgar los crímenes o las diferencias de los particulares”.3
La libertad queda garantizada mediante este desmembramiento del poder, que incluso trasciende en la organización del más peligroso de los tres así nacidos, el Legislativo, el cual desdobla en las Cámaras. Y como corolario a la doctrina no solo una división del poder único, sino también una separación e independencia de los tres poderes estatuidos, iguales entre sí ya que de lo contrario se habría frustrado el sistema mecánico de frenos y contrapesos, de equilibrio, que ha de producir aquel resultado venturoso.
Sin embargo, esta teoría de la división del poder ha sufrido transformaciones importantes por el hecho de que no es una separación rígida de los poderes, sino porque cada vez se presentan nuevos desafíos al Estado frente a actividades que requieren la vigilancia de un poder distinto a los poderes clásicos, o sea, funciones cuya naturaleza no pueden estar atadas a algún poder. Esta necesidad, ha marcado un tránsito en la teoría del derecho constitucional que ha puesto en equilibrio la normalidad con la constitucionalidad, es decir, la realidad misma con el texto de la ley. Ello porque el Estado en sí mismo, es un fenómeno social, estructuralmente complejo en el ejercicio de sus funciones, más aún, cuando cada función es por su propia y especial naturaleza distinta a las del ejercicio coactivo de la ley. Esto es, el Estado no es poder en sí mismo para garantizar la permanencia de la clase política en el poder, es al mismo tiempo, la única garantía de los derechos del hombre.
Para explicar el contexto actual de la teoría de la división de poderes tiene que recurrirse a la exploración histórica, en donde a raíz del nacimiento del Estado moderno, las constituciones marcaron un hito estableciendo principios liberales aparentemente democráticos para su época, lo cual con el paso del tiempo, se convirtieron en el paradigma a seguir, cuyo ejercicio legislativo consistió en una serie de repeticiones de forma y no de fondo, muchas veces no justificadas con el contexto cultural y político de algunas naciones.4
Hoy es otro el contexto, los constituyentes no sólo están transcribiendo los principios liberales, sino que retoman parte del ejercicio jurisprudencial y la doctrina, probablemente, han entendido que la responsabilidad del ejercicio del poder, trasciende más allá de la voluntad del gobernante en turno, en donde es necesario un equilibrio razonable para salvaguardar y mantener con vida al Estado. De esta forma, el Estado constitucional se vuelve tangible, como tipo ideal y real, en el curso del tiempo, a través de la evolución de etapas textuales (Häberle, 2001) y, por lo mismo, exige nuevas reglas y principios que den mayor certeza jurídica al ejercicio de las libertades.
Más allá de la evolución histórica de la teoría de la división del poder, sus logros fueron evidentes que respondieron a una época, empero, hoy los retos son otros –ut supra-, porque existen funciones estaduales que ya no pueden seguir realizando los poderes tradicionales. Estas funciones son claves porque su naturaleza requiere un diseño sui generis, dinámico, capaz de cumplir los mandatos de la voluntad popular, incluidos los propios principios liberales. Dentro de estas funciones claves encontramos las de fiscalización, defensa de derechos fundamentales, organización de elecciones, vigilancia del desempeño institucional, procuración e impartición de justicia, y todas aquellas que para su desempeño, no estén expuestas a las presiones fácticas de los poderes constituidos. Bajo esta premisa, un punto central lo constituyen los órganos constitucionales autónomos, que representan una fecundación progresista en el derecho constitucional, más aún por el desempeño institucional que realizan, lo que los coloca dentro de la nueva división de poderes, precisamente porque han encontrado paulatinamente su lugar correcto en el cuadro conjunto del modelo de Estado constitucional y democrático.5
Las “funciones claves” del Estado son necesarias para la democracia porque son una herramienta de control, vigilancia y garantía a favor de los individuos, sus derechos y perspectivas de desarrollo. Un Estado que no garantiza ese mínimo de desarrollo es un Estado legal, constituido sólo para el poder, no para los derechos individuales, lo cual puede derivar en descontrol, anarquía, autoritarismo, despotismo constitucional, gobierno de la mayoría, y, por ende, descontento social. Aquí es cuando el derecho constitucional pierde su razón de ser y la democracia es solamente forma, no fondo. Es cuando los individuos acuden en busca de otro tipo de derechos fuera del contexto legal y el Estado pierde su esencia. De ahí la importancia de que ciertas funciones estatales estén en manos de órganos dotados de fortaleza autónoma para decidir y cumplir su función, de lo contrario la división del poder será más un legado histórico que una realidad.
III. Los órganos constitucionales autónomos como necesidad.
Los órganos constitucionales autónomos tienen una categoría especial dentro del derecho constitucional, precisamente porque rompen con la teoría clásica de la división de poderes y el contexto en el que surgen ha variado, pues mientras en Europa se da como parte de la evolución de las instituciones a nivel supranacional,6 en América Latina está ligada a los procesos de consolidación de la democracia.7 Estos órganos son estructurados en términos organizacionales y administrativos con facultades de reglamentación para cumplir una función del ente político. A pesar de que existe una variedad de tareas y su implementación ha sido a raíz de los años 80s, lo cierto es que adquieren una relevancia imprescindible que surge por la atención posible a temas como los de carácter electoral, derechos humanos, económicos, de fiscalización y, claro está, en la difícil tarea de acceso a la información pública de los ciudadanos, entre otros.
Sin embargo, la autonomía es funcional y su composición (nombramiento de funcionarios) y sostenimiento (asignación de recursos) depende casi siempre de unos de los poderes del Estado. Es decir, la autonomía es el mayor reto que se convierte en el elemento principal que marca su naturaleza jurídica. En este sentido, la defensa de dicha autonomía radica en la funcionalidad del órgano frente al Estado mismo.
A este respecto Bruce Ackerman8 sostiene que la vigilancia de algunas funciones del Estado no puede seguir en manos de la burocracia, es decir, problemas como el de la corrupción no pueden ser vigilados por los propios políticos. Para ello, considera que una Constitución democrática debería señalar la existencia de órganos autónomos que busquen enfrentar y vigilar las tendencias corrosivas del Estado. Funciones como la fiscalización de recursos públicos (incluidos los electorales), de protección de derechos fundamentales, de revisión constitucional, de política económica, de procuración y administración de justicia, son tan solo algunos ejemplos de que el Estado debe encomendar esas funciones a órganos totalmente distintos a los clásicos poderes. La construcción del poder supervisor de la integridad con carácter autónomo debería ser la más alta prioridad para los autores de las constituciones modernas. Este nuevo poder debería estar investido con atribuciones e incentivos para dedicarse a la vigilancia continúa.9 De ahí que la creación de órganos constitucionales autónomos sea un verdadero reto para el derecho constitucional mexicano.
Esta necesidad no ha surgido de una especulación abstracta, sino más bien de condiciones y experiencias históricas de abuso de poder muy concretas que ha exigido el desprendimiento de la actividad de los poderes constituidos. A pesar de que la lucha por la autonomía de estos órganos se ha dado a lo largo de mucho tiempo, no existen tratamientos doctrinales adecuados y precisos que puedan explicar con claridad su naturaleza jurídica, sobre todo su papel e inserción en la división del poder, su estructura, los ámbitos que comprende dicha autonomía y las relaciones con el resto del aparato del Estado.10
Con todo lo que su necesidad social conlleva para hacer valer ciertos derechos ciudadanos, entendemos por órganos constitucionales autónomos aquellos órganos que –inmediatos y fundamentales- se establecen en la Constitución y que no se adscriben claramente a ninguno de los poderes tradicionales del Estado.11 Representan una evolución de la teoría clásica de la división de poderes porque se asume que puede haber órganos ajenos a los tres poderes sin que se infrinjan los principios democráticos o constitucionales. Su función en Europa ha sido principalmente controlar o equilibrar a los poderes tradicionales por la fuerte influencia de los poderes facticos o políticos del gobierno. Son generalmente órganos técnicos que no se guían por intereses partidistas o coyunturales y, para su funcionamiento ideal, no sólo deben ser independientes de los poderes tradicionales, sino de los partidos o de otros grupos reales de poder. Son órganos de equilibrio constitucional y político, y sus criterios de actuación no pasan por los intereses inmediatos del momento sino que preservan la organización y el funcionamiento constitucional. En última instancia son órganos de defensa constitucional y de la democracia y, por eso, es preciso que estén contemplados en la Constitución a fin de que ella regule su integración y estructura para que su funcionamiento posterior sea independiente.12
Su ubicación en el derecho constitucional estriba en la naturaleza de su creación y la función que desempeñan, al respecto el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en relación a los órganos constitucionales autónomos ha sostenido que:
1. Surgen bajo una idea de equilibrio constitucional basada en los controles de poder, evolucionando así la teoría tradicional de la división de poderes dejándose de concebir la organización del Estado derivada de los tres tradicionales (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) que, sin perder su esencia, debe considerarse como una distribución de funciones o competencias, haciendo más eficaz el desarrollo de las actividades encomendadas al Estado. 2. Se establecieron en los textos constitucionales, dotándolos de garantías de actuación e independencia en su estructura orgánica para que alcancen los fines para los que fueron creados, es decir, para que ejerzan una función propia del Estado que por su especialización e importancia social requería autonomía de los clásicos poderes del Estado. 3. La creación de este tipo de órganos no altera o destruye la teoría tradicional de la división de poderes, pues la circunstancia de que los referidos órganos guarden autonomía e independencia de los poderes primarios, no significa que no formen parte del Estado mexicano, pues su misión principal radica en atender necesidades torales tanto del Estado como de la sociedad en general, conformándose como nuevos organismos que se encuentran a la par de los órganos tradicionales.
Atento a lo anterior, las características esenciales de los órganos constitucionales autónomos son:
a) Deben estar establecidos directamente por la Constitución Federal;
b) Deben mantener, con los otros órganos del Estado, relaciones de coordinación;
c) Deben contar con autonomía e independencia funcional y financiera; y
d) Deben atender funciones primarias u originarias del Estado que requieran ser eficazmente atendidas en beneficio de la sociedad.13
c) Deben contar con autonomía e independencia funcional y financiera; y
d) Deben atender funciones primarias u originarias del Estado que requieran ser eficazmente atendidas en beneficio de la sociedad.13
Por otro lado, García Pelayo ha establecido algunos criterios de distinción: a) la inmediatez, es decir, deben estar establecidos y configurados directamente en la Constitución; b) la esencialidad, pues son necesarios para el Estado; c) la dirección política, en tanto que participan en la dirección política del Estado y de ellos emanan actos ejecutivos, legislativos o jurisdiccionales que contribuyen a orientar de modo decisivo el proceso de toma de decisiones; d) la paridad de rango, dado que mantienen con los otros órganos y poderes relaciones de coordinación y e) la autonomía orgánica, funcional y en ocasiones presupuestaria.14
A la anterior distinción podemos agregar la legitimidad para promover conflictos jurídicos cuando esté en riesgo su funcionalidad técnica, presupuestaria y de naturaleza de actividades, en pocas palabras, cuando esté en riesgo su propia autonomía prevista en la Constitución. En este supuesto, la legitimidad se adquiere por el interés común o público que representan, es decir, la naturaleza de la función asignada es suficiente para ser parte en algún litigio de tipo constitucional, sin embargo, en este tema la doctrina y la jurisprudencia misma no han sido claras.
Lo que es un hecho, es que derivado de las funciones que realizan, la necesidad social exige que estos órganos sean del todo no sólo autónomos, sino constitucionales, de tal manera que puedan hacer valer el mandato constitucional que muchas veces ni el mismo poder judicial garantiza. Probablemente la mayor necesidad se derive de este desafío, más aún, si se trata de salvaguardar derechos fundamentales como lo es, en este caso, el del acceso a la información pública.
Por tal motivo, en la mayoría de los sistemas jurídicos sujetos a transición política y democrática, la creación de órganos constitucionales autónomos representan una garantía de control, vigilancia y fiscalización a aquellas funciones públicas que no deben estar en manos de los poderes clásicos liberales, ello con la finalidad de que dicha función clave pueda ser del todo eficaz y cumpla las expectativas de la población, sobre todo, cuando está de por medio el interés general por conocer y someter a juicio las acciones políticas a través del acceso a la información pública como derecho fundamental para la toma de decisiones colectivas, en tratándose –sobre todo- de la renovación y vigilancia de la acción pública.
IV. El derecho de acceso a la información pública
El individuo dentro del Estado democrático debe gozar de derechos fundamentales,15 principalmente, de aquellos que le permitan defenderse frente al poder, ejercer sus libertades y acceder a la información16 de los entes públicos para tomar decisiones. En este último supuesto nos estamos refiriendo al derecho de acceso a la información pública, que ha sido un derecho reconocido hasta hace unos años en México, ello según el informe del PNUD en 2002, en donde dicho derecho era legalmente reconocido en toda la región de América Latina, con excepción de cinco países. En la actualidad, cada vez más son las naciones que lo incorporan en el marco del respeto a la libertad de expresión como requisito del derecho a la información, ello derivado de los propios tratados internacionales.
La obligación del Estado de garantizar la información a la ciudadanía, hace de este derecho una pieza fundamental en la que descansa la democracia. Sin embargo, cabe señalar que este derecho aparece en la historia hasta 1948, concretamente en la Declaración Universal de los Derechos del Hombre, abarcando tres puntos principales: su acceso, su difusión, y la libertad de expresión. Asimismo su consagración no sólo está prevista en el artículo 6º de la Constitución, sino también en los artículos 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos y 19 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos. Para dilucidar este derecho, es necesario considerar el concepto de información. Existen varias definiciones, según la disciplina desde donde se estudia, por ejemplo, en bibliotecología, es cualquier dato registrado en un soporte impreso o electrónico. En comunicación se genera cuando los hechos toman forma de noticia, opinión, análisis o debate y, en la ciencia del derecho significa dar forma, con un sentido y significado de carácter legal, pero la posmodernidad ha generado confusiones, pues en algunos casos no se percibe hasta dónde se trata de información y hasta dónde de comunicación, porque sus lazos son muy estrechos y las diferencias solo pueden establecerse en el plano epistemológico. En la dimensión social, Carlos Soria la define como un acto de justicia, una función pública, un derecho y un deber, destacando que no es patrimonio exclusivo o excluyente de empresas informativas, ciertamente su objetivo está destinado a resolver cualquier asunto, problema o situación pues apoya al sujeto a fijar, delinear y formar el criterio de los sujetos. Jorge Carpizo y Ernesto Villanueva definen tal derecho como “... un conjunto de normas jurídicas que regulan y tutelan las libertades, garantías, facultades y delimitaciones que... [lo]... integran”. En materia política es un derecho ciudadano de acceder a la información relativa a los asuntos del Estado, es decir, asuntos relacionados al funcionamiento del poder, su acceso y modos de su ejercicio. Esta información es necesaria porque le permite al ciudadano acrecentar su cultura política con la finalidad de ampliar su criterio y emitir un juicio de valor que influya en el ejercicio de cualquiera de los derechos políticos. El derecho a la información, grosso modo, está conformado por una amplia normatividad que nos permite acceder a diversas fuentes de información. Por eso, el marco jurídico es amplio, destacando los Artículos 6º, 7º y 8º de la Constitución federal, la Ley de Imprenta, la Ley General de Bibliotecas, la Ley para el Fomento de la Lectura y el Libro, la Ley Federal de Derechos de Autor, la Ley de Información Estadística y Geográfica, la Ley General de Bienes Nacionales, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información, la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos, la Ley Federal de radio y Televisión, la Ley Federal de Vías de Comunicación, la Ley Federal de Telecomunicaciones, el Reglamento sobre Publicaciones y Revistas Ilustradas, los Reglamentos de la Ley Federal de Radio, Televisión y el de la Industria Cinematográfica, el Reglamento del Servicio de Televisión por Cable, los tratados internacionales ratificados por México de acuerdo con las disposiciones contenidas en el Artículo 133 Constitucional, las legislaciones locales y, las decisiones judiciales del ámbito interno y las del externo.17
El derecho a la información comprende un conjunto de tres facultades interrelacionadas –difundir, investigar y recibir información- agrupada en dos vertientes, a saber: el derecho a informar y el derecho a ser informado. Siguiendo a Sergio López Ayllón18, cada una de éstas se desarrolla de la siguiente manera: a) El derecho a informar que comprende las facultades de difundir e investigar, vendría a ser la fórmula moderna de la libertad de expresión, porque la libertad de expresión no es ya suficiente para referir la complejidad del proceso informativo, ni sus mecanismos de protección suficientes para asegurar en las sociedades modernas la existencia de una comunicación libre y democrática. Supone también el establecimiento de fuentes de información abiertas al público, así como el acceso a los documentos administrativos y bancos de datos de carácter público y, b) el derecho a ser informado es el segundo aspecto que no se entiende sino en relación con el exterior, es la facultad de recibir informaciones. Este segundo aspecto es quizá el más novedoso y se refiere básicamente al derecho del individuo y de los grupos sociales, a estar informados de los sucesos públicos y, en general, de todas las informaciones que pudieran afectarle en su entorno. Todo lo anterior, para lograr que el individuo oriente su acción y participe en la vida política de su comunidad para tomar decisiones, ello sólo será posible, si accede a conocer el destino que se le da a los impuestos que paga y que utilizan los poderes públicos.
No puede perderse de vista que a este tema se le suma el de la rendición de cuentas que ya forma parte del lenguaje político cotidiano en la comunidad internacional. Además, expresa de manera nítida esta preocupación continua por controles y contrapesos, por la supervisión y la restricción del poder. Pero la rendición de cuentas también involucra el derecho a recibir información y la obligación correspondiente de divulgar todos los datos necesarios como el derecho a recibir una explicación y el deber correspondiente de justificar el ejercicio del poder.
Por tal motivo, el derecho de acceder a la información que poseen los poderes públicos es un derecho fundamental para el sostenimiento de las instituciones democráticas que acrecienta la discusión, el razonamiento, la pluralidad y el análisis de lo que las autoridades hacen con los impuestos. Es fundamental porque nutre el acervo de la cultura política, más aún, si dicha información es determinante para enjuiciar el desempeño institucional.
V. La neociudadanía como alternativa
Probablemente otros de los problemas significativos en las democracias contemporáneas sean a quiénes se eligen y cómo hacer de los elegidos un gobierno eficiente. Esto radica en la necesidad de encontrar y diseñar mejores mecanismos de organización, vigilancia y sanción dentro de los sistemas políticos, más aún, si en los tiempos que estamos viviendo, la democracia en América Latina no ha respondido a las exigencias ciudadanas, debido entre otras cosas, a que le hemos colgado preseas falsas que han generado el sentimiento popular en más de un 50% de los ciudadanos latinos dispuestos a sacrificar un gobierno democrático en aras de un progreso real socioeconómico (Informe PNUD, 2005).Este enfoque puede darnos una idea del descontento con la democracia, identificada con los malos gobiernos que no son capaces de solucionar los problemas que nos aquejan a diario (desempleo, inseguridad, impartición de justicia, nivel de vida, etc.), mucho menos de informar fehacientemente lo que ocurre con los recursos públicos fortaleciendo la opacidad institucional.
Sin embargo, más allá del diseño de reglas mínimas para conformar los cuerpos representativos, la democracia en su acepción liberal, exige una transición social de quienes ejercen los derechos políticos en el Estado; nos referimos al ciudadano, que más allá de ser una célula integradora de la cosa pública, es un factor de conservación o cambio de la estructura estadual y, por ende, del funcionamiento de los gobiernos. En este sentido, atender al enjuiciamiento sobre el papel del gobernante en tiempos aparentemente democráticos, es una idea que no justifica el diseño de un sistema político si el ciudadano olvida su papel mismo en la comunidad.
Para llenar estos vacíos, se han hecho una serie de análisis democráticos en varias regiones del mundo, los cuales poco o nada contribuyen al estado de necesidad social que la ciudadanía espera de sus gobiernos, es decir, el ciudadano se ha limitado a esperar respuestas claras a problemas que no son propios de la democracia como sistema de reglas, sino más bien como gobierno. Aquí radica otro problema: el papel del ciudadano secuestrado por las prácticas partidistas o las corruptelas gubernamentales, las cuales, sumadas a la impunidad institucional, el ciudadano opta por quedarse callado y en su casa, es decir, en estado de contemplación o de corresponsabilidad nefasta por exigir que los gobiernos cumplan.
La naturaleza de la lucha por el poder y el ejercicio de los derechos ciudadanos no se corresponden en tiempos en que existe un desencanto con la democracia, lo cual aumenta la probabilidad de que el ciudadano participe menos, no ejerza sus libertades o no exija sus derechos. Por esa razón, si la democracia es una forma de gobierno que no ha sido consecuente con las expectativas del mundo moderno o subdesarrollado ¿cuál ha sido el papel del ciudadano? ¿En qué medida el ciudadano es el artífice de una mala o buena democracia? ¿Quién es culpable del mal desempeño de los gobiernos?
En este escenario -ocultado por tufos de demagogia-, se justifica el nacimiento de una corriente alterna en el pensamiento popular que sea corresponsable en la vigilancia gubernamental para sancionar a los gobernantes ineptos. Esto motiva la idea de una neociudadanía capaz de encontrar la fórmula para castigar a quienes abusan de la democracia y en su nombre gobiernan, mienten y ofrecen soluciones vagas. El neociudadano es una necesidad social y política para no regresar al estado de naturaleza hobbesiano y dejar que el Estado pierda su razón de ser al alterarse los niveles de convivencia.
No podemos perder de vista, que el concepto de ciudadanía posee un origen genético que va ligado a las edades de la democracia. Es decir, el ciudadano que ejercía la democracia directa en Grecia gozaba de privilegios para decidir de los asuntos públicos. Posteriormente, al final de la edad media la necesidad de la representación popular fortaleció la idea del Estado democrático y convirtió a los súbditos en ciudadanos capaces de intervenir en la construcción del Estado liberal del siglo XVIII. La aportación de los contractualistas (Hobbes, Locke y Rousseau) y la idea de una sociedad representada fueron paradigmas que gestaron al Estado moderno y vincularon la ciudadanía como elemento necesario para el ejercicio de los derechos políticos (siglo XIX).
Estado, ciudadanía y derechos políticos fueron la base en la génesis de las sociedades democráticas modernas que dio apertura al siglo XX como el siglo de la lucha por la construcción democrática mundial. A partir de este ciclo histórico (específicamente después de la segunda guerra mundial) la necesidad de vincular la democracia con los derechos fundamentales y de hacer de la ciudadanía una herramienta para conservar el pacto social dio un giro importante: la democracia dejó de ser solo una exigencia representativa para convertirse en una de tipo participativa. Y es que el indudable triunfo de la democracia representativa como conjunto de mecanismos institucionales para la toma de decisiones colectivas se produjo más por falta de alternativas que por convicción. Las instituciones comenzaron con problemas serios de eficacia y salud política: abstencionismo electoral, crisis de confianza en las instituciones y los partidos, cinismo político, incapacidad de procesar nuevas demandas y conflictos emergentes fueron algunos síntomas de los problemas de las instituciones representativas.
Ante este escenario, se ha hecho evidente que los grandes problemas del Estado moderno no son un asunto exclusivo que pueda resolver la sociedad política, precisamente por el incumplimiento de sus expectativas y la falta de seguimiento, vigilancia y sanción, sumado al descrédito de las instituciones. Ello ha motivado mayor participación civil y el sentimiento ciudadano de generar alternativas que presionen a los órganos del poder a brindar su mejor desempeño. Es decir, poco a poco se gesta una nueva concepción de la participación ciudadana para tratar problemas que el Estado no puede resolver o no desea. Lo anterior motivó a que los sistemas electorales hicieran más participativa y plural la lucha por el poder, convirtiéndose en un ámbito de validez para la participación ciudadana y el ejercicio de los derechos políticos, regulados por los sistemas político y jurídico en la conformación del estado democrático, creando nuevos modelos de control y vigilancia.
Esta tendencia llegó a México a mediados del siglo XX y buscó equilibrar ciudadanía, derechos políticos y democracia. Para ello, había que concebir el concepto de ciudadanía en forma plural de tal forma que la esfera de derechos se reflejara en las decisiones populares y en los ámbitos de participación. De esta forma se permitió el voto de la mujer y surgieron los diputados de partido (más tarde llamados plurinominales) abriendo la puerta a la competencia electoral vía sistema competitivo y con ello, vinieron la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, el IFE y la tendencia de los institutos de acceso a la información pública.
Hoy la calidad sustantiva de los derechos ciudadanos requiere un sistema jurídico que haga efectiva la participación, tanto para elegir a los representantes como para ocupar los puestos de elección popular, vigilarlos, someterlos al enjuiciamiento público por su actuación. Ergo, las exigencias del ciudadano de hoy no se reducen al mero goce de derechos de votar, ser votado, asociación o afiliación políticas, porque dichos derechos no son suficientes para que el pacto social se conserve. Ante la crisis institucional de falta de cumplimiento de programas de gobierno y el aumento de la impunidad en los titulares de la administración, el ciudadano requiere en su esfera de derechos nuevos mecanismos de sanción que le aseguren un mejor funcionamiento al ejercicio institucional y gubernamental, pero para que ello ocurre se necesitan ciudadanos informados. De esta forma, cuando nos referimos al “neociudadano”, nos estamos refiriendo a los nuevos derechos que el ciudadano requiere para la consolidación de la democracia no reducida exclusivamente a los procesos electorales o a las urnas, sino a todo un proceso de responsabilidad y compromiso con la transparencia, la equidad, la justicia y el Estado constitucional.
La neociudadanía se constituye así como una corriente teórica que abarca derechos de representación, participación, petición y vigilancia políticas, de tal suerte que los sistemas electorales amplíen su regulación a mecanismos, formas y procedimientos de selección, de vigilancia y sanción ciudadana, ello con la finalidad de que las sociedades democráticas logren potenciar nuevos derechos políticos que garanticen un mejor desempeño institucional.
Ante este desafío, las prácticas de actores y organizaciones políticas, así como el mal desempeño gubernamental, han anquilosado el deseo de aquellos buenos ciudadanos que con dignidad se manifiestan levantando la voz desde cualquier trinchera para defender la construcción de una nueva sociedad, en donde la participación del neociudadano -por sí misma- sea el contrapeso entre lo bueno o malo que hemos logrado con nuestra incipiente democracia.
VI. Conclusiones
Para darle orden metodológico vamos enumerar las conclusiones de la presente investigación:
1. El derecho de acceso a la información pública es un derecho fundamental dentro de los Estados democráticos para vigilar, controlar y fiscalizar la acción pública.
2. Uno de los desencantos con la democracia en América Latina lo ha generado la opacidad con la que se conducen los poderes públicos en el manejo y destino de los recursos públicos.
3. La teoría de la división de poderes respondió a una época en la que los principios liberales justificaron su organización, sin embargo, derivado de la necesidad social, se han creado órganos que realizan funciones de vigilancia y control a los demás poderes como necesidad para el funcionamiento democrático.
4. El Estado constitucional tiene a su cargo “funciones claves” que no pueden realizar los poderes tradicionales, cuyo ejercicio va encaminado a dar certeza social y política a la función del poder público.
5. La función de garantizar derechos fundamentales deben estar inmersas en un nuevo diseño institucional con la creación de órganos constitucionales autónomos que permitan una mayor seguridad para su ejercicio.
6. Los órganos constitucionales autónomos son un novedoso diseño en la estructura del Estado que el legislador debe garantizar a través de un mayor fortalecimiento constitucional, dotándolos de autonomía técnica, de gestión, presupuestaria, de reglamentación y políticas.
7. El derecho de acceso a la información pública está vinculado a otro tipo de libertades y derechos (libertad de expresión, derechos políticos, et al.) cuyo ejercicio debe ser tutelado y vigilado por órganos constitucionales autónomos que no estén bajo la presión fáctica de los poderes tradicionales.
8. La opacidad gubernamental encuentra su límite en la vigilancia ciudadana, por lo que el derecho de acceso a la información público constituye la mejor herramienta para formar ciudadanos (neociudadanos) más responsables y participativos en los asuntos que importan a su comunidad.
9. La neociudadanía se constituye como una alternativa que sustenta la democracia participativa y peticionaria en el Estado constitucional.
10. Un Estado en el que no se garantiza el derecho de acceso a la información pública a través de organismos autónomos y confiables, es un Estado condenado a la arbitrariedad, la corrupción y estancamiento social.
11. La consolidación del diseño de órganos constitucionales autónomos en las entidades federativas representan un nuevo federalismo que habrá de dar buenos resultados y el fortalecimiento de la transparencia y la rendición de cuentas.
VII. Fuentes de consulta
Ackerman, Bruce, La nueva división de poderes, Fondo de Cultura Económica, México, 2007.
André Haorióu, Derecho constitucional e instituciones políticas, Ariel, Barcelona, 1976.
Cárdenas Gracia, Jaime, et al, Estudios jurídicos en torno al Instituto Federal Electoral, UNAM, México, 2000.
Cárdenas Gracia, Jaime, La actualidad constitucional de América Latina, México, Editorial Prolíber, 1997.
Chacón, Rojas Oswaldo, Políticos incumplidos y la esperanza del control democrático, Fontamara y UNICACH, México, 2010.
Ferrajoli, Luigi, Diritti fondamentali. Un dibattito teorico, a cura di Ermanno Vital, Roma-Bari 2001.
Lettieri Alberto, Política y sociedad. Pensamiento clásico, Ediciones del Signo, Buenos Aires, 2002.
López Ayllón, Sergio, El derecho a la información, Ed., Miguel Ángel Porrúa, Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Serie G: Estudios Doctrinales, núm. 85, primera edición, México, 1984.
Nieto Arreola, Guillermo, El nuevo contexto jurídico de los derechos políticos en México, Ed. Laguna, Contraloría de la Legalidad Electoral y Tribunal Electoral del Poder Judicial del Estado, México, 2007.
Tena Ramírez, Felipe, Derecho Constitucional Mexicano, Ed. Porrúa, 29ª ed., México, 1995.
* Candidato a Doctor en Derecho. Catedrático de la UNACH y el INEF en Chiapas.
1 Lettieri, Alberto, Política y sociedad. Pensamiento clásico, Ediciones del Signo, Buenos Aires, 2002, p. 13.
2 Tena Ramírez, Felipe, Derecho Constitucional Mexicano, Ed. Porrúa, 29ª ed., México, 1995, p. 212.
3 Citado por André Haorióu, Derecho constitucional e instituciones políticas, Ariel, Barcelona, 1976, p.46
4 Por citar un ejemplo, México estableció el federalismo y la división del poder desde su época independiente, sin embargo, de 1824 a 1917, el Estado sufrió serios desequilibrios políticos en donde pasábamos de un tipo de Estado a otro: 1824 federal, 1836 central, 1843 central, 1847 federal, 1857 y 1917 federal, sin soslayar que en los tiempos del centralismo contamos con un senado y un supremo poder conservador y en 1857 siendo estado federal, no contábamos con un senado.
5 En todo el subcontinente han aparecido distintos órganos constitucionales con diversos grados de independencia de los tres poderes tradicionales. Si se revisan las constituciones de América Latina se encontrarán órganos de estas características. En Argentina se pueden apreciar al menos tres: la Auditoría Generalla Nación , el defensor del Pueblo, y los Órganos Electorales. En Brasil, el Ministerio Público. En Chile, la Contraloría Generalla Republica y el Banco Central. En Colombia, la Fiscalía General de la Nación , la Contraloría Generalla Republica , el Ministerio Público y el Consejo Nacional Electoral. En Costa Rica el Tribunal Supremo de Elecciones, la Contraloría Generalla Republica , y la Tesorería Nacional.la Procuraduría Generalla Contraloría Generalla Defensoría del pueblo. En El Salvador, el Ministerio Público y la Corte de Cuentas de Republica. En Guatemala, la Universidad de San Carlos, la Contraloría Generalla Corte de Constitucionalidad. En Honduras, el Tribunal Nacional de Elecciones, la Universidad Nacionalla Contraloría Generalla Republica , la Procuraduría Generalla Republica , y la Dirección de Probidad Administrativa. En México, el Banco Central, el Instituto Federal Electoral, et al. En Nicaragua, la Contraloría Generalla Republica y el Poder Electoral. En Panamá, la Universidad Oficialla Republica , el Tribunal Electoral y la Contraloría Generalla Republica. En Paraguay, el Ministerio Público, la Defensoría del Pueblo y la Contraloría General de la Republica. En Perú, el Ministerio Público, la Defensoría del Pueblo, el Sistema Electoral y el Tribunal Constitucional. En Uruguay, el Banco de Previsión Social, el Banco Central de la Republica , los Consejos Directivos Autónomos en Materia Educativa, el Tribunal de Cuentas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo y la Corte Electoral.la Contraloría Generalla República. Al respecto Cfr. Cárdenas Gracia, Jaime, La actualidad constitucional de América Latina, México, Editorial Prolíber, 1997.
6 Francesc Morata, El proyecto de constitución europea: el reto de la democracia postestatal, 16 Revista Instituciones y Desarrollo 279, 290 (2004) en “Hacer cumplir las leyes en la era de los órganos autónomos: reforma o abandono de la Teoría del Poder Ejecutivo”,, Vázquez Irizarry, William, consultable en http//islandia.law.yale.edu/sela/SELA2006/papers/William%20Vazquez%20Irizarri%20_Spanish_.pdf.
7 Véase Guillermo O´ Donnell, Acerca del estado en América Latina contemporánea: diez tesis para discusión, en LA DEMOCRACIA EN
8 Ackerman, Bruce, La nueva división de poderes, Fondo de Cultura Económica, México, 2007, p.83.
9 Íbidem, p. 84.
10 Al respecto puede consultarse la obra de Cárdenas Gracia, Jaime, et al, Estudios jurídicos en torno al Instituto Federal Electoral, UNAM, México, 2000, pp. 19-58.
11 García Roca, F. Javier, El conflicto entre órganos constitucionales, Madrid, Tecnos, 1987, pp. 22 y 23; Biscaretti di Ruffia, Paolo, Derecho constitucional, trad. esp., de Pablo Lucas Verdú, Madrid, Tecnos, 1987, pp. 194 y 195, citado en Cárdenas Gracia, Jaime, et. al. (Estudios jurídicos…) op. cit. p. 22.
12 Íbidem, p. 23.
13 Controversia constitucional 31/2006. Tribunal Electoral del Distrito Federal. 7 de noviembre de 2006. Mayoría de nueve votos. Ausente: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Disidente: Genaro David Góngora Pimentel. Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretarios: Laura Patricia Rojas Zamudio y Raúl Manuel Mejía Garza. El Tribunal Pleno, el diecisiete de abril en curso, aprobó, con el número 20/2007, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a diecisiete de abril de dos mil siete. Consultable en http://www.tedf.org.mx/index.php/marco-legal/naturaleza-juridica
14 Cárdenas Gracia, Jaime, et al, (Estudios jurídicos…), op. cit., p. 23
15 Para Luigi Ferrajoli los derechos fundamentales son todos aquellos derechos subjetivos que corresponden universalmente a –todos- los seres humanos en cuanto dotados del status de personas, de ciudadanos o personas con capacidad de obrar: entendiendo por derecho subjetivo cualquier expectativa positiva (de prestaciones) o negativa (de no sufrir lesiones) adscrita a un sujeto por una norma jurídica: y por status, la condición de un sujeto, prevista asimismo por una norma jurídica positiva, como presupuesto de su idoneidad para ser titular de situaciones jurídicas y/o autor de los actos que son en ejercicio de éstas. Cfr. Ferrajoli, Luigi, Diritti fondamentali. Un dibattito teorico, a cura di Ermanno Vital, Roma-Bari 2001, p. 5.
16 El derecho a la información está íntimamente vinculado con la libertad de expresión, ya que no puede opinar correctamente quien no está plenamente informado. La parte final del artículo 6º constitucional fue el resultado de la reforma política de 1977. La interpretación de la Corte del derecho a la información ha variado con el paso del tiempo; inicialmente consideró que se trataba de una garantía electoral a favor de los partidos políticos, pero después amplió su criterio hasta equiparar este derecho con una garantía individual, según la tesis P. XLV/2000.
17 Cfr. Nieto Arreola, Guillermo, El nuevo contexto jurídico de los derechos políticos en México, Ed. Laguna, Contraloría de la Legalidad Electoral y Tribunal Electoral del Poder Judicial del Estado, México, 2007.
18 Señala López Ayllón que en un sentido más amplio algunos tratadistas hablan de libertad de información, que cubre las libertades de expresión e imprenta y la correspondiente a otros medios como la radio, la televisión y el cine, y en general cualquier otro medio de comunicación posible. Cfr. López Ayllón, Sergio, El derecho a la información, Ed., Miguel Ángel Porrúa, Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Serie G: Estudios Doctrinales, núm. 85, primera edición, México, 1984, pp. 160-161.
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